Судебная практика в сфере частных и публичных земельных правоотношений

Конституция РФ закрепляет право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ст. 36). Однако земля является жизненно-важным объектом, не отделимым от самого существования человека, поэтому нeвoзмoжнo позволить собственнику осуществлять в отношении земли неограниченные правомочия, как это может быть позволено в отношении других объектов гражданского права. В связи с этим Конституция закрепляет право свободного пользования, владения и распоряжения землей, но лишь постольку, поскольку это "не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц" (ст. 36). Более того, в основах конституционного строя РФ закрепляется, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (ст. 9).

Таким образом, Конституция закрепляет ценность земли как объекта. Соответственно, земельные вопросы максимально урегулированы в законодательстве, что, однако, не означает отсутствие проблем в этой сфере.

За правонарушения в области земельного законодательства предусматривается административная, а в определенных случаях и уголовная ответственность.

Большинство составов административных правонарушений можно найти в 8 главе Кодекса об административных правонарушениях (далее – КоАП) – правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Это, например: порча земель (порча земель предусмотрена и ст. 254 Уголовного кодекса, разграничение составов в данном случае проводиться по последствиям правонарушения: есть ли вред здоровью человека или окружающей среде), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, нецелевое использование земли. Есть составы и в других главах. Например, самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП) и уничтожение специальных (межевых) знаков (ст. 7.2 КоАП).

Как известно, санкции в КоАП делятся по субъектам на три части: для граждан, для должностных лиц и для юридический лиц – по нарастающей меры их ответственности. Так, за самовольное занятие земельного участка ст. 7.1 КоАП предусматривает: наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда (МРОТ составляется на сегодняшний момент 100 р.); на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Как представляется, данные штрафы очень незначительны, особенно для граждан и должностных лиц, учитывая возможный характер последствий такого правонарушения. Те же санкции предусмотрены и для нецелевого использования. За уничтожение межевых знаков на граждан накладывается штраф в размере от 300 до 500 рублей – маленький штраф в сравнении с возможными последствиями.

КоАП не дает определений правонарушений, а только их называет, т.е. в статьях отсутствует описательная часть. Ее можно найти в Определении основных понятий видов нарушений земельного законодательства, утвержденном Роскомземом 29.03.1994 г. №3-14-1/404 (не опубликовано официально), и в Приложении 1 к Инструкции по организации и осуществлению госземконтроля органами Минприроды России, утвержденной Приказом Минприроды РФ от 25.05.1994 г. №160.

Так, под самовольным занятием земельного участка (одном из самых распространенных правонарушений в области земельного законодательства) понимается пользование земельным участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды земли.

К самовольному занятию относится пользование земельным участком:

- до принятия соответствующим органом исполнительной власти решения о предоставлении, продаже (передаче) земельного участка в собственность, о переоформлении права на землю, выделе земельного участка;

- до заключения договора купли-продажи (купчей) или оформления в установленном порядке других документов, подтверждающих переход права собственности на землю;

- до получения и регистрации в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды земли;

- до установления границ участка на местности, если иное не предусмотрено федеральным законодательством или нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- в случае приостановки неправомерных решений по вопросам изъятия, предоставления и совершения сделок с землей, до рассмотрения протестов, вынесенных органами, осуществляющими госземконтроль, в вышестоящих органах исполнительной власти суде или арбитражном суде.

Обратимся к статистической информации.

В 2004 г. на территории Северо-Западного федерального округа было выявлено 7757 нарушений земельного законодательства, что составляет 6,6% от выявленных нарушений земельного законодательства по Российской Федерации. 4215 нарушений совершены юридическими лицами (54,3%), 2525 – гражданами (32,5%) и 1017 - должностными лицами(13,1%).

Выдано 3520 (4,6%) предписаний по устранению нарушений земельного законодательства. При этом не было выполнено всего 19 предписаний (0,53%).

Привлечено к административной ответственности 1711 нарушителей (4,3%). Из них 504 являются юридическими лицами (29,4%), 906 – гражданами (53%) и 301 - должностными лицами (17,5%). Т.о., граждане нарушают земельное законодательство почти в два раза чаще.

Наложено штрафов на общую сумму чуть более 6 млн. 544 тыс. руб., что составляет 4,5% от общей суммы наложенных штрафов в целом по Российской Федерации. 85,2% пало на долю юридических лиц, на граждан - 8,4%, на должностных лиц - 6,2%. Взыскано же почти в два раза меньше, примерно в тех же процентных пропорциях, что и наложено .

Устранено 4058 нарушений, что составляет 5,4 % от общего количества устраненных нарушений в целом по Российской Федерации.

По РФ взыскано штрафов на общую сумму чуть более 107 млн. 204 тыс. рублей и устранено 74630 нарушений земельного законодательства, что составляет 64% от выявленных нарушений.

Самыми распространенными нарушениями являются самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов (55291 нарушений по РФ) и использование земельных участков не по целевому назначению (10209). Обратимся к норме КоАП, посвященной самовольному занятию земельного участка:

Статья 7.1. Самовольное занятие земельного участка

Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Прежде всего следует обратить внимание, что самовольным занятием земельного участка является, как было сказано выше, пользование земельным участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды земли. Период такого пользования значения не имеет. Что подтверждается Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 апреля 2001 г. N А05-2830/2000-177/17. Несмотря на то что в защиту государственных и общественных интересов, а также интересов общества с ограниченной ответственностью "Куртяево" выступал прокурор, суд не удовлетворил его жалобу. Прокурор и "Куртяево" считали, что занятый обществом ЗУ использовался временно, поэтому это не являлось самовольным занятием.

Одним из самых спорных вопросов в самовольном занятии земельных участков являлся вопрос приобретения лицом права собственности на здание, но отсутствие каких-либо документов, оформляющих его право на соответствующую часть земельного участка. Административные комиссии в таком случае выносили постановления о наложении штрафа за самовольное занятие. Решения судов 1 инстанции были различными, в связи с чем данный вопрос был отдельно рассмотрен в п. 2 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.02.2001 г. №61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства". В нем указывается, что суд 1 инстанции необоснованно отказал в признании постановления административной комиссии недействительным, сославшись на то, что, если документов на землю нет, то занятие участка самовольное. В данном случае следовало руководствоваться ст. 37 Земельного кодекса (далее – ЗК), в соответствии с которой при переходе права собственности на строение, сооружение вместе с правом собственности на эти объекты переходит и право пользования земельным участком. Согласно п. 3 ст. 552 Гражданского кодекса (далее – ГК) при продаже строения, находящегося на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. Соответственно, если продавец обладает правом пользования на земельный участок, то такое же право на него приобретает и покупатель строения. Таким образом, отсутствие у лица документов на право пользования земельным участком при изложенных обстоятельствах не может рассматриваться как его самовольное занятие и, следовательно, не образует состава земельного правонарушения.

Смежный случай касается аренды помещения в здании. Если арендодатель помещения в силу необходимости вынужден использовать часть земельного участка, является ли это правонарушением? В конкретном деле ЗАО обратилось в суд о признании недействительным постановления о наложении штрафа по ст. 7.1 КоАП. Все инстанции, включая кассационную, считали такое занятие земельного участка самовольным. Как говорится в Постановлении Президиума ВАС РФ от 01.02.2005 г. №11301/04: "В результате проверки, проведенной государственной земельной инспекцией Московского земельного комитета, установлено, что общество осуществляет использование земельного участка площадью 30,0 кв.м для размещения и эксплуатации арендуемого помещения под офис и склад без правоустанавливающих документов".

Только в порядке надзора все решения были отменены, а заявление удовлетворено. Логика Президиума следующая.

Анализ объекта и объективной стороны состава ст. 7.1 КоАП пoзвoляeт сделать вывод, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Следовательно, если законом не установлена обязанность лица оформить правоустанавливающие документы на землю, пользование земельным участком без оформления таких документов не образует указанный состав правонарушения.

Возможность приобретения арендаторами нежилых помещений в здании каких-либо прав на часть земельного участка, пропорциональную размеру переданных в аренду нежилых помещений, законом не предусмотрена.

Как следует из п. 1 ст. 611 ГК, арендодатель обязан предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем условиям договора и назначению имущества, т.е. пригодное для использования согласно целям, указанным в договоре аренды.

Так как договор аренды нежилого помещения в здании заключается арендатором в целях пользования этим помещением, он в силу договора аренды приобретает право пользования земельным участком, на котором расположено здание, в той мере, в какой это необходимо ему для реализации своих прав по договору аренды нежилого помещения.

Логика суда здесь представляется обоснованной, но насколько применима эта же логика в случае, когда договором аренды помещения предусмотрена необходимость заключения договора аренды и земельного участка в установленный срок. Это являлось предметом рассмотрения Президиума ВАС в Постановлении от 01.02.2005 г. N 9289/04.

ВАС указывает, что обязанность оформления права на земельный участок должна быть установлена законом. Да, но это в случае, когда собственник передал земельный участок в аренду. Очевидно, что если условие об участке в договоре аренды здания или помещения отсутствует, то по той же логике ВАС права на такой участок приобретаются в "необходимом объеме". Здесь все понятно.

Напомню мысль ВАС:

"Анализ объекта и объективной стороны указанного состава административного правонарушения позволяет сделать вывод, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю".

Можно ли в данном случае говорить о разрешении собственника? Если договор аренды помещения предусматривает необходимость заключения договора аренды части земельного участка или его доли, значит, стороны осознавали и договорились, что данные их отношения будут регулироваться отдельным возмездным соглашением. Гражданское право диспозитивно и в данном случае в законе не содержится запрета на соответствующее условие договора.

Здесь, безусловно, может быть возражение: а как же часть или идеальная доля земельного участка в принципе может быть предметом договора аренды?

В нашем случае видится, что такое условно допустимо. "Условно" потому, что это по своему юридическому смыслу должно рассматриваться не как договор аренды части земельного участка, а как дополнительное необходимое соглашение или условие основного договора аренды помещения. Представляется, что нет препятствий для установления дополнительной платы за пользование частью участка, т.к. собственник несет бремя содержания и может перераспределить свои расходы с помощью привязки стоимости аренды части участка, например, к размеру взимаемого налога.

Однако ВАС не учел явную слабость своей логики применительно к подобным отношениям и указал, что и в этом случае, даже если договор аренды части земельного участка не был заключен в указанный срок, арендатор имеет право пользоваться им и не может быть привлечен к ответственности по ст. 7.1 КоАП, т.к. пользование осуществляется с согласия собственника. Пояснил свой вывод следующим:

"Действующее законодательство не содержит определенно выраженного предписания об обязательном заключении при аренде нежилых помещений в здании отдельного договора либо оформления иного документа на право пользования земельным участком, занятым этим зданием, поэтому отсутствие такого договора (документа), даже при наличии соответствующего условия о его заключении (оформлении) в договоре аренды помещений, не может рассматриваться как нарушение закона, влекущее ответственность, предусмотренную статьей 7.1 КоАП РФ".

Следует обратить внимание, что в случае наложения штрафа должностным лицом (главным инспектором), он может быть уменьшен судом, принимая во внимание все обстоятельства нарушения. Так, в п. 12 Постановления Президиума ВАС говорится, что суд вправе снизить размер штрафных санкций, наложенных органами государственного контроля за использованием и охраной земель. Данное право суда основывается на ст. 4.1 КоАП:

2. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

3. При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Необходимо рассмотреть еще немаловажный случай самовольного занятия земельного участка. Если лицо приватизировало здание, однако согласно требованиям п. 2 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не переоформило права на земельный участок (право собственности или право аренды), то оно не может априори считаться самовольно его занимающим. В Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 08.01.2003 г. №А56-28440/02 говорится, что если лицо имеет документы, удостоверяющие право пользования земельным участком (например, временное свидетельство о землепользовании), оно может привлекаться по ст. 7.1 КоАП только в случае, если будет доказана его вина в неоформлении соответствующих прав на землю.

Интересным представляется Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.04.2002 г. №А56-31799/01, в котором по сути легализуется обход закона. ГУП "Южно-Приморский парк" заключило договор на земельный участок площадью 50 кв. м. под летнее кафе с предпринимателем Мезенцевым В.В. КЗР, как видится, правомерно квалифицировал данный договор в качестве договора аренды, а соответственно, для его заключения требовалось бы согласие КУГИ, которого не было, откуда и возникло самовольное занятие.

Суд же счел довод необоснованным, пояснив следующее: "В соответствии с условиями договора ГУП "Южно-Приморский парк" поручило предпринимателю Мезенцеву В.В. оказывать посетителям парка платные услуги по продаже прохладительных напитков, продуктов питания, мороженого. В тексте договора, а также в его наименовании, не употреблен термин "аренда"; по своему предмету договор не является арендным, поскольку в договоре не определено местоположение земельного участка и, как пояснили в судебном заседании представители ГУП "Южно-Приморский парк", торговые точки могут перемещаться по территории парка, а оплата предусмотрена за использование имущества парка и поддержание его в надлежащем состоянии".

По сути, очевидно, что плата носит арендный характер: предприниматель торгует, получает прибыль, а ГУП получает доход за предоставление ему площади в 50 кв. м. Т.о., договор аренды был замаскирован под договор оказания услуг. Утверждение небесспорно. Согласно ст. 779 ГК "по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги". Настоящий договор легко укладывается в рамки этого определения. Однако если допустить такую интерпретацию арендных договоров, то почти все из них могут быть переведены в рамки оказания услуг: достаточно предварительно согласовать с арендатором сферу его деятельности на указанной территории и сформулировать ее как оказание услуг.